09 OTTOBRE 2018
La disputa sulle acque del Nilo tra Egitto e Etiopia
DI Giulia Guadagnoli

Il 10 giugno si è svolto l’incontro al Cairo tra il Primo Ministro dell’Etiopia Abiy Ahmed Ali ed il Presidente dell’Egitto Abdelfattah al-Sisi. Il meeting aveva come oggetto l’annosa disputa sullo sfruttamento delle acque del Nilo e sulla Grande Diga del Rinascimento Etiope (GERD), situata in Etiopia a 15 chilometri dal confine con il Sudan, vicino al lago Tana, la sorgente del Nilo Azzurro. Con l’obiettivo di renderlo il più grande progetto idroelettrico dell’Africa, la diga ha una capienza di 74 chilometri cubi ed è attualmente completa per oltre il 60%. Nonostante la forte opposizione manifestata in passato nei confronti della sua costruzione, nell’incontro del 10 giugno Il Cairo sembra aver adottato un atteggiamento più dialogante. Il suo principale scopo, ora, è quello di trovare un accordo con l’Etiopia (ed il Sudan, terzo attore che, per ragioni geografiche, è direttamente coinvolto nella contesa) sulla velocità di riempimento della diga. Infatti, grazie al Nilo l’Egitto soddisfa circa il 90% della domanda di acqua interna, senza contare l’uso agricolo ed industriale. Dunque, simili esigenze di approvvigionamento rendono l’ipotesi di un calo della portata del fiume un dossier di primaria rilevanza per il Cairo.

La gestione delle acque del Nilo e del loro utilizzo ha una dimensione eminentemente giuridica, con rilevanti ricadute in ambito politico ed economico. Per quanto attiene al primo aspetto, esso è basato soprattutto sui due accordi del 1929 e 1959, rispettivamente tra Egitto e Regno Unito e tra Egitto e Sudan, con i quali sono state stabilite regole relative alle quote di metri cubi d’acqua da spartire tra i Paesi. Da entrambi, l’Egitto ha guadagnato vantaggi sostanziali nonostante si trovi geograficamente a valle, ottenendo negli anni l’utilizzo esclusivo di 55,5 chilometri cubi d’acqua. Con gli ulteriori 18,5 chilometri cubi d’acqua attribuiti al Sudan, i due Paesi si sono assicurati circa il 90% dell’acqua del fiume a discapito degli ulteriori otto Paesi bagnati dal Nilo, prima fra tutti l’Etiopia, non considerata nelle trattative e dunque formalmente non vincolata dagli accordi. Inoltre, parallelamente alla ripartizione delle acque, l’Egitto ha anche tra le sue prerogative quella di poter mettere il veto su eventuali grandi opere infrastrutturali che possano influire sul regime del Nilo.

Tuttavia, nel corso degli ultimi decenni l’Etiopia è progressivamente riuscita ad aumentare il proprio peso diplomatico sulla questione, superando così l’iniziale svantaggio. Ciò è da inquadrare in una cornice di sostanziale miglioramento del quadro politico-economico che ha caratterizzato il Paese negli ultimi vent’anni, portandolo da una posizione debole (nonostante circa l’85% dell’afflusso idrico del Nilo provenga da sorgenti sul suo territorio), fino a diventare un Paese con sufficiente forza negoziale da imporre l’avvio della costruzione della diga GERD, presentata come fonte di effetti benefici sulla sicurezza idrica dell’intera regione. Ora l’Etiopia, dato il suo sviluppo economico, rivendica l’acqua in quanto elemento strategico non solo per soddisfare i bisogni di una popolazione in crescita ad un tasso annuale del 2,5%, ma anche per l’agricoltura e la produzione energetica che insieme contribuiscono per la maggior parte al suo tasso di crescita del PIL al 10,2%, tra i più alti al mondo. Attraverso questo progetto, il Paese mira a diventare il più grande produttore ed esportatore di energia dell’Africa.

Per risolvere questa complessa contesa, sono stati numerosi negli anni i tentativi, rivelatisi fallimentari, di trovare una soluzione concertata alla disputa, includendo anche gli altri attori statali coinvolti nella gestione del Nilo: dalle Helsinki Rules del 1996, alla Nile Basin Initiative (NBI) nel 1999, al Cooperative Framework Agreement (CFA) di Entebbe nel 2010, fino al Comitato Trilaterale del 2013. L’insuccesso nel portare avanti una soluzione multilaterale, soprattutto per NBI e CFA, si inquadra nel dissenso riguardo le modalità di voto. Nella Nile Basin Initiative, il sistema di voto è stato basato sul consenso, che ha condotto alla paralizzazione della sfera decisionale, poiché ogni Stato ha de facto un diritto di veto. Per quanto riguarda il Cooperative Framework Agreement, invece, l’Egitto ed il Sudan hanno direttamente rifiutato di aderire poiché si era stabilito il voto a maggioranza: questo avrebbe infatti lasciato troppo potere ai Paesi geograficamente situati a monte, in primis l’Etiopia. Tali problemi, di concerto con il peso crescente avuto da quest’ultima nelle iniziative, hanno ridotto questi tentativi a sterili forum internazionali, senza tuttavia risolversi in soluzioni concrete.

Data questa serie di fallimenti, nel 2017 la tensione ha raggiunto il culmine quando l’Egitto ha chiesto che il Sudan fosse escluso dalle trattative e che fosse formato un arbitrato in capo alla Banca Mondiale o direttamente all’ONU. Dopo il rifiuto categorico dell’Etiopia ad entrambe le proposte, le ostilità sembrano essersi attenuate fin dai primi mesi del 2018. Ed è in questo contesto che si inserisce il meeting del 10 giugno, risultato proficuo per entrambi i leader. Infatti, da un lato il neoeletto Ahmed ha garantito l’assoluta protezione delle quote egiziane sul Nilo (principale preoccupazione egiziana), mentre dall’altro, a riprova di uno spirito cooperativo, al-Sisi ha rilasciato 32 prigionieri etiopi. Considerato il recente cambio di leadership etiope, il Presidente egiziano ha manifestato al nuovo Primo Ministro Ahmed disponibilità al dialogo. I motivi di tale distensione sono molteplici, e strettamente collegati agli interessi dei singoli Paesi ed i rapporti storicamente intessuti tra di loro.

In particolare, mentre Egitto ed Etiopia sono rimasti sostanzialmente coerenti nelle loro posizioni nel corso del tempo, la posizione del Sudan ha subito un cambiamento negli ultimi anni. Dapprima alleato dell’Egitto, nel quadro di forte espansione nella posizione internazionale etiope si rivolge ora verso l’Etiopia, sostenendola nei vari negoziati intercorsi e promuovendo una serie di dichiarazioni e strategie ad esplicito supporto della diga. Gli accordi del secolo scorso con l’Egitto lo hanno posto in una situazione di vantaggio rispetto a tutte le altre Nazioni del Nilo, e ciò spiega perché non si sia da subito schierato con l’Etiopia, nonostante sia un Paese geograficamente situato a monte con quindi più forza negoziale, in termini geografici, su scelte concernenti il fiume. Tale collocazione geografica non è stata dunque un motivo sufficiente a preferire storicamente l’Etiopia, mentre lo è il nuovo peso politico-economico e diplomatico che quest’ultima sta iniziando a rivestire. Ad esempio, quando nel 2013 le due società di consulenza BRL ed Artelia pubblicarono il report preliminare sull’impatto ambientale, economico e sociale del progetto (fondamentale per la determinazione degli effetti della diga sul Sudan e l’Egitto), sia l’Etiopia che lo stesso Sudan lo rigettarono prontamente. Questa decisione, che evidenzia una strategia comune basata sulla volontà di portare avanti il progetto, si può interpretare come un probabile tentativo di guadagnare tempo per continuare i lavori, avvantaggiando così la propria posizione. D’altronde, maggiore è l’avanzamento del progetto, maggiore il potere negoziale contro l’Egitto.

Nel progresso dei lavori, l’Egitto, dopo un lungo periodo fatto di intransigenza, è stato pressoché costretto a rimodulare la propria strategia data la perdita del potere diplomatico che un tempo poteva vantare nei confronti dell’Etiopia. Non solo infatti gli accordi del ’29 e del ’59 non hanno valore legale per l’Etiopia e dunque non rappresentano una leva sufficiente in sede negoziale, ma la diga GERD sta per essere completata. Dunque, probabilmente l’Egitto non giudica sufficiente il lasso di tempo a disposizione per tentare di bloccare i lavori. Al-Sisi ha quindi accelerato le discussioni procedendo con incontri più efficaci, probabilmente per garantirsi almeno la possibilità di contrattare sia la questione tecnica del tempo di riempimento sia la protezione delle proprie quote idriche. L’Etiopia insiste per completare il progetto in tre anni (soprattutto per un discorso di gestione dei costi), ma un così breve arco temporale potrebbe drasticamente ridurre la quantità di acqua rimasta per l’Egitto. Quest’ultimo allora ha iniziato a negoziare per poter allungare la durata di costruzione della diga, che cerca di portare dai sei ai dieci anni.

Nonostante la maggiore disponibilità al dialogo dimostrata dall’Egitto, non mancano le tensioni, che si sono sfogati anche e soprattutto nel complesso rapporto col Sudan. La riapertura del dissidio concernente il triangolo di Hala’ib, una zona geografica di frontiera da sempre contesa tra i due Paesi, ha senz’altro contribuito. La decisione di inizio 2018 di inviare truppe egiziane al confine dell’area potrebbe aver avuto, per l’appunto, una funzione provocatoria verso il supporto instauratosi tra Sudan ed Etiopia. Un altro motivo di tensione tra Sudan ed Egitto si rileva nella città portuale sudanese Suakin, la cui gestione nel dicembre 2017 è stata concessa da Khartum alla Turchia, formalmente per motivi attinenti al turismo, benché le autorità egiziane temano che possa preludere ad una presenza militare di Ankara. Ad ogni modo, poiché il Sudan si è dimostrato a supporto della GERD, l’Egitto ha cercato negli ultimi mesi di negoziare tanto con l’Etiopia quanto con il Sudan, al fine di trovare una soluzione trilaterale.

In uno scenario così complesso, l’Egitto si è trovato svantaggiato su una risorsa chiave per il Paese. L’appianamento del contrasto da parte egiziana è stato necessario per restare parte integrante nelle trattative. Infatti, al momento attuale l’Egitto non sembra disporre di alternative valide e concrete. Il formato bi- o trilaterale del dialogo sulla GERD sembra dunque poter concretamente approdare a un’intesa di massima, benché su questioni specifiche e circoscritte. Tuttavia, alla luce dell’ampiezza regionale della questione e del numero di Paesi coinvolti, direttamente o indirettamente, dalla gestione delle acque del Nilo, una sistemazione definitiva sembra richiedere comunque un allargamento del dialogo e del consenso. In questo senso, va considerato che, tra tutte le iniziative, la Nile Basin Initiative appare oggi come l’unico formato che ricomprenda la compagine degli stakeholder statali più rilevanti, ciò potrebbe rappresentare la cornice per un rilancio di un approccio multilaterale. D’altro canto, se fino ad alcuni decenni fa la mancanza di un’intesa multilaterale appariva ancora sostenibile (dal punto di vista egiziano) o difficile da forzare (da quello etiope), ciò dipendeva anche dalle caratteristiche demografiche della regione, e dunque dalle specifiche necessità socio-economiche dei singoli Paesi. Infatti, se allora la popolazione in Egitto rappresentava una porzione sostanziale dell’area (circa il 26%), dal 2006 il popolo etiope ha superato quello egiziano, e continua a crescere ad un tasso maggiore. Ora la popolazione egiziana invece rappresenta soltanto il 19% di quella dei Paesi NBI. Dinanzi a questi motori economici e sociali, l’Etiopia manifesta una rinnovata necessità di assicurare la sicurezza idrica e, di conseguenza, alimentare. In assenza di un accordo, o di una fallace implementazione dello stesso, i governi di tutti i Paesi coinvolti potrebbero affrontare una crisi idrica con risvolti non solo economici e sociali, ma anche politici, data la forte instabilità che la mancanza d’acqua potrebbe causare nei territori nazionali.